Ammappate, 11 milioni è tantissimo!
Nella mia ambientazione l'impero più grande ha una superficie di oltre 5 milioni di km^2 e "solo" 8 milioni di popolazione. Quello si che è "scarsamente" popolato, tipo Stati Uniti per intenderci...
Comunque le popolazione della capitale, se vuoi un confronto quello dell'impero succitato è 500.000 abitanti, ma non è la città più popolata al mondo. Il primato spetta al secondo impero più popolato, decisamente più piccolo ma con 3 milioni di abitanti, di cui 600.000 nella capitale.
Se la popolazione è particolarmente concentrata nella capitale, non è strano che in campagna ci siano solo grandi latifondi scarsamente popolati.
Come già scrissi
Fanno eccezione stati perennemente in guerra come Israele, dove è più del 2%.
Quindi per 85000 abitanti, circa 500 guardie dovrebbero essere adeguate.